民以食為天,糧豐天下安,保障糧食安全始終是國(guó)計(jì)民生的頭等大事。經(jīng)過改革開放40多年來的艱苦奮斗與不懈努力,中國(guó)在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就,這既要?dú)w功于國(guó)內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的不斷提升,也得益于中國(guó)處于全球領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)開放水平,國(guó)際糧食市場(chǎng)和海外農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)成為補(bǔ)充國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)和產(chǎn)銷缺口不可或缺的重要組成部分。然而,盡管如此,中國(guó)糧食供需形勢(shì)也并非就此“高枕無憂”。

面對(duì)國(guó)內(nèi)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和糧食安全新形勢(shì),黨的二十大報(bào)告指出,要“樹立大食物觀”,“構(gòu)建多元化食物供給體系”。大食物觀拓展了傳統(tǒng)的糧食安全邊界,是在確保糧食安全的前提下,綜合保障居民肉蛋奶、水果、蔬菜等各類食物的有效供給。這為全面應(yīng)對(duì)未來食物安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),以及保障多元化食物供給安全提供了新的思路。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易形勢(shì)的主要結(jié)構(gòu)特征與糧食安全面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),分析大食物觀對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局的優(yōu)化及糧食安全保障水平提升產(chǎn)生的可能影響,探討當(dāng)前及今后一段時(shí)期以大食物觀構(gòu)建多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局的制度優(yōu)化需求,具有重要的研究意義及政策參考價(jià)值。

自改革開放以來,中國(guó)在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就,糧食供給保障達(dá)到了高安全水平。中國(guó)之所以能以低于世界平均水平的人均資源占有量實(shí)現(xiàn)高于世界平均水平的人均消費(fèi)量,除了要?dú)w功于國(guó)內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的不斷提升,也得益于中國(guó)全球領(lǐng)先的開放水平,國(guó)際糧食市場(chǎng)和海外農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)成為補(bǔ)充國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)和產(chǎn)銷缺口不可或缺的重要組成部分。

(一)由邊際利用到深度依賴,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易全面融入中國(guó)糧食安全

新中國(guó)成立70多年來,中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開放的歷程大致可以分為計(jì)劃管理、探索開放、加速開放、全面開放四個(gè)時(shí)期,國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與中國(guó)糧食安全的關(guān)系也由“邊際利用”發(fā)展到“深度依賴”階段,中國(guó)糧食安全領(lǐng)域國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互支撐的局面日益顯現(xiàn)。

1.“邊際利用”階段(1949-2001年)。1949-1978年,中國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實(shí)行了嚴(yán)格的計(jì)劃管理措施,貿(mào)易品種范圍與數(shù)量均由政府部門統(tǒng)籌安排,對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的利用主要以實(shí)現(xiàn)出口創(chuàng)匯和調(diào)劑余缺為主。1979-1991年,隨著農(nóng)業(yè)改革進(jìn)程的啟動(dòng),國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展,糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量快速上升,中國(guó)開始探索農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策改革,但這一時(shí)期中國(guó)仍以鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品出口為主,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易出口創(chuàng)匯以支持整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能依然突出,總體貿(mào)易量也還處于較低水平。1992-2001年,中國(guó)進(jìn)一步加快了市場(chǎng)對(duì)外開放的步伐,接連大幅度降低關(guān)稅,取消非關(guān)稅壁壘,積極推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易管理體制與國(guó)際接軌,初步形成了全方位、寬領(lǐng)域、深層次的開放局面,這一時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易量也開始迅速提高,國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全保障的補(bǔ)充作用開始逐漸顯現(xiàn),但總體貿(mào)易規(guī)模與國(guó)內(nèi)產(chǎn)量、消費(fèi)量相比仍然較小。

2.“深度依賴”階段(2001年至今)。隨著2001年正式加入WTO,中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)入全面開放時(shí)期,糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開放之間的關(guān)系也步入“深度依賴”階段。在這一時(shí)期,中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大,貿(mào)易地位和貿(mào)易影響顯著增強(qiáng)。總的來看,在這一階段,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已經(jīng)深度融入中國(guó)糧食安全,國(guó)際市場(chǎng)也日益成為在既定資源約束下保障國(guó)內(nèi)食物供應(yīng)的重要支撐。

(二)進(jìn)口食物種類高度集中,重點(diǎn)品種進(jìn)口來源地依賴度偏高

在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的同時(shí),中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出進(jìn)口食物種類高度集中、重點(diǎn)品種和進(jìn)口來源地依賴程度偏高的特點(diǎn)。從進(jìn)口產(chǎn)品種類來看,中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口高度集中于土地密集型產(chǎn)品。按品種細(xì)分來看,一是以大豆為代表的油籽已經(jīng)成為中國(guó)最主要的進(jìn)口糧食品種；二是受國(guó)內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的影響,近年來玉米進(jìn)口量也開始呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)；三是由于食用植物油具有不受進(jìn)口配額限制、存在價(jià)格紅利等優(yōu)勢(shì),進(jìn)口量也保持上漲趨勢(shì)。從進(jìn)口來源地來看,中國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品存在進(jìn)口國(guó)家相對(duì)集中的特征。總體而言,中國(guó)糧食產(chǎn)品的貿(mào)易伙伴數(shù)量不多,糧食進(jìn)口對(duì)部分國(guó)家(地區(qū))的依賴程度偏高。實(shí)際上,從農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)與國(guó)內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)間的關(guān)系來看,中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)的變化與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)并不同步。從產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力來看,包括畜產(chǎn)品在內(nèi)的勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)在不斷下降。這意味著,無論是從滿足國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的角度看,還是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)看,都有著從貿(mào)易層面調(diào)整進(jìn)口結(jié)構(gòu)以更好地順應(yīng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型需求的優(yōu)化空間。

(三)全球糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇,外部糧食資源利用風(fēng)險(xiǎn)加大

隨著中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大,國(guó)際市場(chǎng)日益成為滿足國(guó)內(nèi)持續(xù)增長(zhǎng)的食物消費(fèi)需求、維持國(guó)內(nèi)食物供給穩(wěn)定的重要組成部分。然而,中國(guó)進(jìn)口食物種類和進(jìn)口來源地相對(duì)集中的結(jié)構(gòu)特征,使其在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和外部環(huán)境下,利用外部糧源的風(fēng)險(xiǎn)也明顯增大。

一方面,中國(guó)在特定產(chǎn)品進(jìn)口上面臨著貿(mào)易伙伴選擇有限、外部糧源可供性回旋余地小的潛在風(fēng)險(xiǎn)。自2013年中央“一號(hào)文件”提出推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略以來,雖然中國(guó)積極推進(jìn)糧食等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源地多元化布局,但從絕對(duì)數(shù)量來看,部分糧食品種進(jìn)口高度依賴于特定國(guó)家(地區(qū))的問題依然不容小覷。一旦與主要貿(mào)易伙伴之間發(fā)生不確定性事件,進(jìn)口的糧源穩(wěn)定性便存在波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),且短期內(nèi)難以尋找其他合適的貿(mào)易伙伴進(jìn)行替代。

另一方面,近年來新冠疫情廣泛傳播、地區(qū)緊張局勢(shì)等突發(fā)事件導(dǎo)致國(guó)際糧食市場(chǎng)不確定性、不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)日益加劇,尤其是出口限制措施,也給中國(guó)糧食進(jìn)口帶來了安全隱患。在新冠疫情爆發(fā)后,疫情的持續(xù)蔓延導(dǎo)致許多糧食出口國(guó)參與國(guó)際貿(mào)易的信心下降,紛紛采取出口禁令、出口配額、出口許可證、出口關(guān)稅等措施限制重要農(nóng)產(chǎn)品的對(duì)外出口,以確保本國(guó)食物的供給安全。

隨著居民收入水平和消費(fèi)水平的穩(wěn)步提高,中國(guó)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí),雖然對(duì)稻米、小麥等糧食的直接消費(fèi)趨于下降,但對(duì)肉蛋奶、水產(chǎn)品等動(dòng)物性食物消費(fèi)的持續(xù)增加使對(duì)以飼料糧為主的糧食的間接需求仍呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在國(guó)內(nèi)水土資源約束條件下,這就需要進(jìn)一步加大對(duì)外部資源的充分利用。在當(dāng)前全球糧食市場(chǎng)環(huán)境不穩(wěn)定、不安全因素加劇的背景下,從大食物觀出發(fā),充分利用國(guó)際農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng),拓展和優(yōu)化進(jìn)口結(jié)構(gòu),提升農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口穩(wěn)定性和韌性,對(duì)于推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略發(fā)展,降低國(guó)際糧源利用的不確定性風(fēng)險(xiǎn),發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全保障功能具有重要意義。

(一)以大食物觀推動(dòng)形成多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局

從滿足國(guó)內(nèi)居民對(duì)高質(zhì)量食物的需求出發(fā),大食物觀為中國(guó)充分利用國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口更加多元、品質(zhì)更高的農(nóng)產(chǎn)品,構(gòu)建更加穩(wěn)定、可靠的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局提供了優(yōu)化空間。充分利用國(guó)際市場(chǎng)的關(guān)鍵在于要更加積極地拓展農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的廣度。從國(guó)內(nèi)食物消費(fèi)來看,隨著中國(guó)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),國(guó)內(nèi)居民對(duì)食物的需求逐漸從以谷物為主的碳水化合物的能量攝入,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)肉、蛋、奶、水產(chǎn)品等優(yōu)質(zhì)動(dòng)物蛋白以及水果、蔬菜等多元化的食物需求。這也就意味著,中國(guó)對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的利用,不能僅僅局限于糧食產(chǎn)品,要從大食物觀的理念出發(fā),轉(zhuǎn)變既有國(guó)際資源利用的思維模式,通過直接進(jìn)口更加豐富的食物資源來滿足國(guó)內(nèi)多樣化消費(fèi)需求,推動(dòng)形成更加多元化的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局。

多元化的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口還體現(xiàn)在進(jìn)口更加優(yōu)質(zhì)以及差異化的農(nóng)產(chǎn)品,以滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)者在口感、風(fēng)味、營(yíng)養(yǎng)健康等方面的消費(fèi)偏好。例如牛肉產(chǎn)品,澳大利亞、新西蘭、烏拉圭等國(guó)外肉牛養(yǎng)殖牧草資源豐富,牛肉脂肪含量低、蛋白質(zhì)含量高,在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上受到高端消費(fèi)者的青睞。部分發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品安全追蹤體系建設(shè)上更加完備、全流程品質(zhì)與安全性控制更受國(guó)內(nèi)消費(fèi)者認(rèn)可等等,這些國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品在質(zhì)量和口感上的差異使得進(jìn)口食物的種類拓展和鏈條延伸可以更好地滿足國(guó)內(nèi)居民糧食和食物安全轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。

(二)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局優(yōu)化與糧食安全保障能力提升

優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局,進(jìn)口更加多元化的食物種類,不僅可以更好地滿足國(guó)內(nèi)高品質(zhì)多樣化的食物消費(fèi)需求,而且能夠有助于推動(dòng)中國(guó)建立相對(duì)多元穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、優(yōu)化國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置并推動(dòng)農(nóng)食系統(tǒng)向綠色低碳轉(zhuǎn)型。這對(duì)于中國(guó)降低國(guó)際糧源利用不確定性風(fēng)險(xiǎn)、提高國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)資源利用效率、實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)可持續(xù)性發(fā)展具有重要的意義。

1.推動(dòng)建立相對(duì)多元穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)關(guān)系,降低國(guó)際糧源利用不確定性風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)外部糧源利用中一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)來源就是進(jìn)口品種和來源地高度集中可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。相比之下,全球非糧農(nóng)產(chǎn)品的出口主體空間更大、出口布局也更加分散。在世界范圍內(nèi),畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品、乳制品的出口國(guó)家數(shù)與糧食產(chǎn)品的出口國(guó)家數(shù)相接近,但其出口集中度要遠(yuǎn)低于糧食產(chǎn)品。與大豆、玉米等作物相比,從農(nóng)產(chǎn)品出口布局來看,畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品、乳制品的出口國(guó)分布更為分散,對(duì)進(jìn)口國(guó)而言,可供選擇的貿(mào)易伙伴回旋空間更大,防范外部風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)供應(yīng)穩(wěn)定性的可能性也更高。實(shí)際上,近年來中國(guó)持續(xù)擴(kuò)大的糧食進(jìn)口并非用于食用消費(fèi),而是更多地用于支持國(guó)內(nèi)畜禽產(chǎn)品的生產(chǎn)以及壓榨需求。從大食物觀的視角,如果以農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)的調(diào)整滿足國(guó)內(nèi)對(duì)畜禽產(chǎn)品和植物油增長(zhǎng)的消費(fèi)需求,則可以大幅度降低對(duì)飼用糧源的進(jìn)口需求,進(jìn)而降低對(duì)有限來源地糧源的進(jìn)口依賴。事實(shí)上,中國(guó)在大量進(jìn)口飼用作物的同時(shí),也進(jìn)口了部分動(dòng)物產(chǎn)品和植物油。

此外,與糧食產(chǎn)品相比,肉類、奶類等農(nóng)產(chǎn)品一般不被視為重要戰(zhàn)略物資,在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)受外部動(dòng)蕩影響時(shí)不會(huì)與糧食農(nóng)作物一樣面臨廣泛的出口限制。因此,從以大食物觀滿足國(guó)內(nèi)多元化食物消費(fèi)的視角出發(fā),在世界糧食產(chǎn)品進(jìn)口來源國(guó)短期內(nèi)仍然高度集中且當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境不確定性仍在加劇的情形下,中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)向著順應(yīng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向加大調(diào)整力度,增加對(duì)進(jìn)口來源空間更加廣泛的畜禽等產(chǎn)品的進(jìn)口,則可通過直接進(jìn)口非糧農(nóng)產(chǎn)品的方式降低糧食進(jìn)口可供性風(fēng)險(xiǎn),擴(kuò)大進(jìn)口來源范圍,增強(qiáng)外部糧源供給的穩(wěn)定性和韌性,提升糧食安全保障能力。

2.優(yōu)化國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置,提高國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)資源利用效率。國(guó)內(nèi)的食物消費(fèi)升級(jí)意味著糧食安全從“吃得飽”加快向“吃得好”的轉(zhuǎn)型,而能夠滿足居民“吃得好”需求的肉蛋奶等高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品屬于高耗水土資源型產(chǎn)品。“人多地少水缺”的基本國(guó)情是中國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的“硬約束”。從水土資源利用的角度來講,要滿足14億人口的吃飯問題,外部市場(chǎng)和資源的利用不管是現(xiàn)在還是將來,都是保障中國(guó)糧食安全的必然選擇。

從大食物觀的理念出發(fā),從國(guó)際市場(chǎng)上更加廣泛和多元化地進(jìn)口順應(yīng)消費(fèi)升級(jí)需求的農(nóng)產(chǎn)品,不僅有助于緩解生態(tài)資源壓力,也有助于提升資源利用效率。如果這些進(jìn)口的高資源消耗型農(nóng)產(chǎn)品全部由國(guó)內(nèi)的水土資源來進(jìn)行生產(chǎn),無疑會(huì)擠壓國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)所需要的水土資源空間。中國(guó)的基本國(guó)情決定應(yīng)優(yōu)先把有限的水土資源保障國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn),適度進(jìn)口畜禽產(chǎn)品則能夠在滿足居民多樣化、品質(zhì)化消費(fèi)需求的同時(shí),為糧食生產(chǎn)讓出更多的水土資源利用空間。

通過肉蛋奶進(jìn)口所讓渡的水土資源則能夠用來進(jìn)一步提高國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)效率。國(guó)家規(guī)定要退出大于25坡度的耕地和沙化嚴(yán)重的旱地,但仍然有大部分山區(qū)和干旱半干旱地區(qū)的耕地被用于糧食生產(chǎn)。這部分耕地資源的土壤障礙限制突出、水熱資源約束強(qiáng)、地形條件局限大、田間管理也較為復(fù)雜,若進(jìn)行開發(fā)利用,不但要投入更高的生產(chǎn)成本,而且土地產(chǎn)出能力也相對(duì)較弱,增產(chǎn)能力十分有限。如果未來中國(guó)適度增加畜禽產(chǎn)品的進(jìn)口,則能夠節(jié)約出更多的水土資源空間讓渡于糧食生產(chǎn),并能夠在保證總耕地面積不減少的情況下,讓不適宜糧食生產(chǎn)的土地根據(jù)資源稟賦“宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林”的原則,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的優(yōu)化,進(jìn)一步提高耕地的單位面積產(chǎn)能。

3.助力農(nóng)食系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí),實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)可持續(xù)性發(fā)展。當(dāng)前,全球生態(tài)環(huán)境的惡化給農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),并對(duì)糧食安全生產(chǎn)造成了一定程度的威脅。一方面,大量農(nóng)業(yè)污染導(dǎo)致耕地與水資源質(zhì)量下降、食品污染等嚴(yán)重問題,另一方面,由溫室氣體排放引致的全球氣候變暖使得極端天氣與病蟲害發(fā)生的概率大大提高,增加了糧食生產(chǎn)的不穩(wěn)定性。對(duì)于中國(guó)來說,畜牧業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物排放已經(jīng)成為中國(guó)環(huán)境污染的重要來源,其所產(chǎn)生的甲烷和氧化亞氮等非二氧化碳溫室氣體排放也是中國(guó)溫室氣體排放最關(guān)鍵的組成部分。隨著今后中國(guó)畜禽產(chǎn)品消費(fèi)量的持續(xù)上升,如果全靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)滿足消費(fèi)需求,對(duì)于生態(tài)環(huán)境承載能力有限的中國(guó)來說無疑將面臨巨大挑戰(zhàn)。適度擴(kuò)大畜禽產(chǎn)品進(jìn)口是緩解資源環(huán)境承載壓力,促進(jìn)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)健康可持續(xù)發(fā)展的重要方式之一。

大食物觀為中國(guó)更加全面有效利用國(guó)際市場(chǎng),構(gòu)建更加穩(wěn)定安全的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局,增強(qiáng)糧食安全保障能力拓展了新的思路。然而,大食物觀下更加多元化的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局的構(gòu)建和形成也需要與之相適應(yīng)的制度優(yōu)化調(diào)整和基礎(chǔ)建設(shè)支撐,如動(dòng)物疫病輸入防控與進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量管控能力的提升、冷鏈物流設(shè)施條件建設(shè)與進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系和邊境措施的調(diào)整優(yōu)化等。

(一)動(dòng)物疫病輸入防控與進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量管控能力需不斷提高

與糧食產(chǎn)品進(jìn)口相比,動(dòng)物性食物的進(jìn)口往往面臨著更大的疫病輸入和產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模的擴(kuò)大和進(jìn)口品種的多元化會(huì)在一定程度上加大不合格食物的輸入風(fēng)險(xiǎn),對(duì)食品安全相關(guān)部門的治理能力提出了更高要求。動(dòng)物疫病相較于植物疫病更為復(fù)雜,對(duì)邊境防控的要求也要更高。從全球范圍來看,動(dòng)物疫病相對(duì)于植物疾病具有病種更多、病原更龐雜、流行范圍更廣、傳播能力也更強(qiáng)的特色,且動(dòng)物性農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口往往涉及包括生產(chǎn)、加工、包裝、流通等在內(nèi)的多個(gè)環(huán)節(jié)及更長(zhǎng)流通周期,導(dǎo)致其更容易受到疫病污染甚至多種病原體交叉污染。中國(guó)國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)養(yǎng)殖密度高,一旦出現(xiàn)境外疫病輸入病例,國(guó)內(nèi)畜禽感染規(guī)模可能會(huì)迅速擴(kuò)大,進(jìn)而對(duì)國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定健康發(fā)展造成較大的影響。

在此情景下,中國(guó)需要不斷提高邊境防控與食品安全治理能力。一是要強(qiáng)化包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和檢疫準(zhǔn)入、指定食物進(jìn)口口岸建設(shè)、疫病檢疫與處理能力等在內(nèi)的動(dòng)植物疫病進(jìn)口防控體系建設(shè),將可能的動(dòng)植物疫病控制在國(guó)門之外；二是要積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)食物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)全面完整對(duì)接,通過合理合規(guī)的方式提前向主要出口國(guó)公開公示國(guó)內(nèi)各類食物內(nèi)包含的農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、添加劑、微生物、重金屬等有害物質(zhì)的檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn),這樣既能夠從源頭上防止進(jìn)口食品安全問題的出現(xiàn),又能夠使得更多國(guó)家和地區(qū)生產(chǎn)的食物滿足國(guó)內(nèi)的檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn),從而進(jìn)一步擴(kuò)大食物進(jìn)口的來源地；三是要著力完善進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、快速反應(yīng)監(jiān)管體系、進(jìn)口食物全過程安全追溯機(jī)制,切實(shí)保護(hù)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者權(quán)益。

(二)冷鏈物流設(shè)施條件與進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系需逐步完善

以生鮮食品為代表的非糧農(nóng)產(chǎn)品的大量進(jìn)口,需要更高更強(qiáng)的國(guó)內(nèi)國(guó)際冷鏈物流設(shè)施,在長(zhǎng)途運(yùn)輸及短途配送物流環(huán)節(jié)予以支撐,才能夠確保多元化農(nóng)產(chǎn)品“供得上、供得優(yōu)”。與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)的冷鏈物流體系建設(shè)起步相對(duì)較晚,在流通保障、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與行業(yè)監(jiān)管等方面能力不足。一方面,中國(guó)冷鏈物流設(shè)施建設(shè)仍存在短板,尚未完善的冷鏈物流前后端設(shè)施無法為生鮮產(chǎn)品流通提供規(guī)范的保溫、保冷支持,導(dǎo)致流通損耗,增加品質(zhì)不穩(wěn)定因素,制約了國(guó)際上豐富多樣食物產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)；另一方面,中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管能力仍相對(duì)較弱,在進(jìn)口食物由來源國(guó)到中國(guó)沿海口岸再到內(nèi)陸指定口岸的過程中,存在不同監(jiān)管部門“各管一段”的現(xiàn)象,易導(dǎo)致食品安全事件發(fā)生,損害消費(fèi)者健康。

因此,為了更加全面充分地利用國(guó)際市場(chǎng)的多元化食物資源,應(yīng)不斷完善我國(guó)冷鏈物流設(shè)施、健全農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系。一是進(jìn)一步完善政策支持體系,通過資金、政策、技術(shù)多方面支持符合條件的大型冷鏈物流企業(yè)開展國(guó)內(nèi)國(guó)際資源整合、全鏈條冷鏈物流運(yùn)作,以增強(qiáng)國(guó)內(nèi)冷鏈物流體系競(jìng)爭(zhēng)力,為國(guó)際高品質(zhì)生鮮產(chǎn)品的順暢流通奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；二是嚴(yán)格把控進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)流向,進(jìn)一步提升進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的全鏈條可追溯能力。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易預(yù)警體系建設(shè)上,要重點(diǎn)圍繞中國(guó)糧食、肉類、奶類等食物,建立全產(chǎn)業(yè)鏈的、統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)及不同品種農(nóng)產(chǎn)品供求狀況的全球預(yù)警監(jiān)測(cè)體系,既要加強(qiáng)對(duì)各類農(nóng)產(chǎn)品供求、價(jià)格和疫病等信息的收集與監(jiān)管,也要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)輸通道和運(yùn)輸關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控以及入境食品安全檢驗(yàn)檢疫的執(zhí)法力度,確保包括動(dòng)物類產(chǎn)品在內(nèi)的各類農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口買得到、運(yùn)得來、食得安。

(三)適應(yīng)多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局構(gòu)建的邊境措施需優(yōu)化調(diào)整

為保護(hù)國(guó)內(nèi)畜牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和防止動(dòng)物疫病的輸入,我國(guó)對(duì)畜禽類產(chǎn)品實(shí)施了較為嚴(yán)格的邊境措施。從非關(guān)稅措施來看,中國(guó)的畜禽產(chǎn)品進(jìn)口一方面要受到進(jìn)口許可管理的約束,另一方面也要符合SPS措施。從實(shí)踐效果看,這些制度安排較好地保障了國(guó)內(nèi)畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民消費(fèi)安全。今后,隨著食物消費(fèi)升級(jí)對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)包括畜禽類產(chǎn)品需求的上升,我國(guó)在邊境措施方面需更加精細(xì)化、靈活化的管理方式以便加大對(duì)國(guó)際多元農(nóng)產(chǎn)品資源的利用程度。在關(guān)稅水平方面,也可以根據(jù)供求形勢(shì)變化,適時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。今后可以不斷完善和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)則認(rèn)證制度,在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)上,推進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系與其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行有效對(duì)接,并在綜合評(píng)估農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口安全性的基礎(chǔ)上,積極拓展具有輸華資格的國(guó)家(地區(qū))和企業(yè)數(shù)量,助推中國(guó)與更多國(guó)家和地區(qū)建立相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

中國(guó)糧食安全處于歷史最好階段,高水平的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和高水平的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開放下的世界資源利用是重要組成部分。但隨著收入提高的國(guó)內(nèi)食物需求轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力,以及國(guó)際市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)加劇,對(duì)今后高水平糧食安全保障提出更高要求。大食物觀是對(duì)傳統(tǒng)糧食安全保障思路的拓展,不僅要求在生產(chǎn)端突破既定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的思維桎梏,也要在貿(mào)易端加快構(gòu)建穩(wěn)定多元的貿(mào)易新格局。在全球糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇的大背景下,通過拓展農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口廣度、加大順應(yīng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)的多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口力度,更加高效地利用外部農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng),降低國(guó)際糧源利用不確定性風(fēng)險(xiǎn),助力實(shí)現(xiàn)水平更高、效率提升和可持續(xù)性的糧食和食物安全。同時(shí),積極推進(jìn)邊境措施的制度優(yōu)化和基礎(chǔ)設(shè)施完善提升,為大食物觀下多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口新格局構(gòu)建提供支撐保障。